全面貫徹實施憲法 堅持好完善好運行好人民代表大會制度
全國人大常委會法制工作委員會
今年是全國人民代表大會成立70周年，是新中國憲法70周年。
1954年9月，一屆全國人大一次會議的召開和1954年憲法的頒布施行，標志著人民代表大會制度這一國家根本政治制度正式建立。70年來特別是改革開放40多年來，人民代表大會制度以憲法為根本法律遵循和活動準則，有效運行、完善發(fā)展，為黨領導人民創(chuàng)造經濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，高度重視發(fā)揮人大及其常委會職能作用，人大工作取得歷史性成就，人民代表大會制度更加成熟、更加定型。新征程上，深入學習貫徹習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真總結70年來憲法全面貫徹實施的重要成就和人民代表大會制度完善發(fā)展的寶貴經驗，對于貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會精神，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，具有重要意義。
一、我國人民代表大會制度與憲法緊密相連
國體即國家性質，政體即政權組織形式，國體決定政體，政體與國體相適應、相統(tǒng)一。我國憲法規(guī)定了人民民主專政的國體，進而規(guī)定了與之相適應的政體——人民代表大會制度。可以說，我國人民代表大會制度與憲法緊密相連、同頻發(fā)展，互為表里、相得益彰。
從歷史發(fā)展看，黨領導人民建立發(fā)展人民代表大會制度的民主探索也是黨領導人民制憲修憲的法治實踐。在新民主主義革命時期，黨領導制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等憲法性文件，對工農兵代表大會制、參議會制等政權組織形式作出規(guī)定，是對人民代表大會制度的萌芽探索。1940年，毛澤東同志指出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。”這一主張描繪了新中國的政權組織形式，為建立人民代表大會制度指明了方向。1949年9月，具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》莊嚴宣告，新中國實行人民代表大會制度。1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@就以國家根本法的形式確立了人民代表大會制度。1982年憲法總結經驗教訓，加強人大及其常委會組織和能力建設，進一步完善發(fā)展了人民代表大會制度。可以說，人民代表大會制度是我國憲法一以貫之確立下來的國家根本政治制度，具有厚重的歷史根基、堅實的法治基礎和深厚的社會土壤。
從實施效果看，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排。黨的領導是憲法確立的最高政治原則，人民當家作主是憲法確立的社會主義民主政治的本質特征，依法治國是憲法明確的黨領導人民治理國家的基本方式，三者有機統(tǒng)一在人民代表大會制度的法律規(guī)范、制度運行全過程各方面。習近平總書記對此有過深刻論述，鮮明指出：“人民代表大會制度，堅持國家一切權力屬于人民，最大限度保障人民當家作主，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率。”
從方向道路看，我國憲法為堅持人民代表大會制度、堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路提供了根本法治保障。習近平總書記指出：“設計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統(tǒng)一?！睂嵺`充分證明，我們實行的人民代表大會制度是在我國社會土壤中成長起來的，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，我們走的中國特色社會主義政治發(fā)展道路是完全適合我國國情的正確道路。堅定中國特色社會主義制度自信，首先要堅定中國特色社會主義政治制度自信，有自信、有志氣宣傳中國憲法制度、人民代表大會制度的顯著優(yōu)勢和強大生命力，有骨氣、有底氣同一切歪曲、抹黑、攻擊中國憲法、人民代表大會制度的錯誤言行作斗爭，決不照搬別國模式和做法，決不走西方所謂“憲政”、“三權鼎立”、“司法獨立”的路子，堅決反對“憲法司法化”等似是而非的論點。
二、我國憲法為建立健全人民代表大會制度提供國家根本法依據
貫徹馬克思主義國家學說的基本原則，以國家根本法的形式確立國家的國體和政體，是社會主義憲法的一個重要特點。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，憲法以最高的法律地位、法律權威、法律效力，規(guī)定人民代表大會制度的基本內涵、制度規(guī)則，為建立健全人民代表大會制度提供國家根本法依據。
人民代表大會制度是我國憲法的核心內容。憲法規(guī)定的是國家的重大制度和重大事項，在國家和社會生活中具有總括性、原則性、綱領性、方向性。人民代表大會制度包含著一系列緊密聯(lián)系、相互貫通的馬克思主義國家學說基本原理和重要原則，包含著一整套構建科學、運轉協(xié)調的重要政治制度和行為規(guī)范，集中體現我國國家政權的根本性質、國家發(fā)展的根本任務和國家活動的根本準則，在國家政權組織體系中具有根本地位，以國家根本法予以規(guī)定，夯實了憲制基礎，增強了權威性。
我國憲法確定了人民代表大會制度的基本內涵。根據我國憲法規(guī)定，總結70年來的成功實踐經驗，人民代表大會制度的基本內涵包括：一是我國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。二是國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監(jiān)督；國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對人大負責、受人大監(jiān)督。三是中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下、充分發(fā)揮地方的主動性積極性的原則。四是堅持各民族一律平等，各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，維護和發(fā)展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。五是實行依法治國，健全社會主義法治，建設社會主義法治國家。六是堅持中國共產黨領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為理論指導，沿著中國特色社會主義道路，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。
我國憲法賦予人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職權職責。為了加強憲法監(jiān)督、保證憲法實施、維護憲法尊嚴，我國憲法專門賦予有關國家權力機關相關職權，明確其職責任務。全國人民代表大會有修改憲法、監(jiān)督憲法實施的職權職責，全國人大常委會有解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的職權職責，地方各級人大及其常委會有保證憲法法律在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行的職權職責。這樣從上到下建立起一整套科學完整的監(jiān)督保障憲法實施的體制機制，為黨依憲治國、依憲執(zhí)政提供了有力抓手。
三、全面貫徹實施憲法是堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度的內在要求
憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，是堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度的必然要求，是做好新時代人大工作的重要任務。1954年憲法建立起具有中國特色的憲法實施模式，1982年憲法對此作了豐富拓展，并將監(jiān)督憲法實施的重大職責同時賦予全國人大和全國人大常委會，翻開了改革開放新時期憲法實施新的一頁。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從關系黨和國家長治久安的戰(zhàn)略高度出發(fā)，把實施憲法擺在全面依法治國的突出位置，高度重視發(fā)揮人大及其常委會在憲法制度建設和憲法實施監(jiān)督方面的作用。全國人大及其常委會深入貫徹落實習近平總書記關于憲法的重要論述和黨中央決策部署，擔負起保證憲法實施、加強憲法監(jiān)督、進行憲法修改、開展憲法解釋、推動憲法宣傳教育等方面的職責和使命，完善憲法相關法律制度，健全保證憲法全面實施的體制機制，推進憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設，把新時代憲法工作提高到一個新水平。
通過憲法修正案，與時俱進推進憲法制度建設。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，對我國現行憲法作了第五次修改。憲法修正案確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，明確中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，完善依法治國和憲法實施舉措，增加倡導社會主義核心價值觀的內容，增加設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定，增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定等。經過多次修改完善，憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代前進步伐，不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規(guī)范，有力推動和加強了社會主義法治建設，有力推動和保障了黨和國家事業(yè)發(fā)展。
2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議審議通過《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定（草案）》。此次修改，進一步完善立法指導思想，明確堅持全過程人民民主及相關制度舉措，明確合憲性審查的程序規(guī)定，進一步完善了立法制度和立法體制。圖為大會表決現場。 新華社記者 翟健嵐/攝
加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施。在黨的領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，到2010年，形成了中國特色社會主義法律體系。黨的十八大以來（截至2024年6月底），全國人大及其常委會通過憲法修正案1件，新制定法律81件，修改法律258件次，作出法律解釋10件，通過有關法律問題和重大問題的決定112件次。現行有效的法律為303件，行政法規(guī)約600件，地方性法規(guī)1.4萬余件，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就，推動中國特色社會主義法律體系更加科學完備、統(tǒng)一權威，以科學有效、系統(tǒng)完備的法律制度體系保證憲法實施。
完善憲法監(jiān)督制度，不斷提高合憲性審查、備案審查能力和質量。全國人大及其常委會嚴格落實憲法法律的規(guī)定和黨中央指導性文件的要求，堅持憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神全面貫徹，堅持憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督系統(tǒng)推進，合憲性審查制度化、程序化、規(guī)范化水平不斷提高，實現了審查對象全覆蓋、審查主體全鏈條、審查程序全過程。認真把好法律草案起草、統(tǒng)一審議環(huán)節(jié)的憲法關，對每一件提請審議的法律案和有關法律問題的決定草案都進行合憲性審查，區(qū)分不同情況分別作出相應安排；在制定修改國務院組織法、對外關系法、愛國主義教育法、人口與計劃生育法等過程中，針對有關方面提出的合憲性問題進行審查，對憲法有關規(guī)定的含義提出解釋性研究意見，區(qū)分不同情況作出適當處理，確保每一部法律、每一項制度、每一條規(guī)定都符合憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神。加強備案審查制度和能力建設，出臺關于完善和加強備案審查制度的決定；連續(xù)七年聽取和審議常委會法制工作委員會關于備案審查工作情況的年度報告；對報送備案的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件進行審查，對與憲法法律相抵觸的依法予以撤銷、糾正或者處理；建成統(tǒng)一的覆蓋全國的備案審查信息平臺，正式開通國家法律法規(guī)數據庫。
發(fā)揮憲法對堅持和完善“一國兩制”制度體系的重要作用，推動香港局勢實現由亂到治的重大轉折。憲法和基本法共同構成特別行政區(qū)的憲制基礎，憲法和基本法共同確定特別行政區(qū)的憲制秩序。發(fā)揮憲法在港澳工作中的重要作用，創(chuàng)制性運用憲法制度和憲法規(guī)定應對治國理政遇到的重大風險挑戰(zhàn)，是堅持和完善“一國兩制”制度體系的新發(fā)展新實踐。在黨中央堅強領導下，2020年和2021年，全國人大先后通過關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定、關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定；全國人大常委會先后制定香港特別行政區(qū)維護國家安全法，通過關于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責的決定和關于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定，修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。這些都是全面準確、堅定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，是根據憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的創(chuàng)新制度安排，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
加強憲法理論研究和宣傳教育，不斷提升中國憲法理論和實踐的說服力、影響力。憲法宣傳教育是憲法實施的基礎性工作。黨的十八大以來，全國人大及其常委會堅持宣傳、教育、研究共同推進，堅持知識普及、理論闡釋、觀念引導全面發(fā)力，設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，深入開展憲法宣傳教育，加強憲法理論研究，大力弘揚憲法精神，全黨全社會憲法意識明顯提升，干部群眾法治觀念顯著增強，為推動全面貫徹實施憲法營造了良好社會環(huán)境。2018年，憲法宣誓制度寫入憲法修正案。同年3月17日，習近平同志在十三屆全國人大一次會議上全票當選為國家主席和中央軍委主席后，現場進行了憲法宣誓活動，這是共和國歷史上國家主席首次進行憲法宣誓，意義重大，影響深遠。2014年11月，全國人大常委會通過關于設立國家憲法日的決定，將12月4日設立為國家憲法日。習近平總書記分別在第一、三、五、十個國家憲法日來臨之際作出重要指示，在現行憲法公布施行40周年之際發(fā)表《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章》署名文章，引領尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法在全社會蔚然成風。國家集中開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，促進憲法全面貫徹實施。全國人大常委會辦公廳會同有關方面持續(xù)多年召開國家憲法日座談會；從2018年12月4日第五個國家憲法日開始，中央宣傳部、司法部、全國普法辦開展“憲法宣傳周”活動，取得很好的社會效果和法治效果。
圖為2023年12月4日，江蘇省揚州市杉灣花園社區(qū)普法志愿者給學生講解憲法知識，讓學生們學習憲法知識，弘揚憲法精神，培養(yǎng)學生遵守憲法的意識，以此迎接第十個國家憲法日到來。 新華社發(fā) 孟德龍/攝
此外，全國人大常委會直接實施憲法關于特赦的規(guī)定，于2015年、2019年先后兩次作出關于對部分服刑罪犯實行特赦的決定，由國家主席發(fā)布特赦令；根據憲法精神，對新情況新問題作出創(chuàng)制性安排，于2016年采取創(chuàng)制性辦法，及時妥善處理遼寧拉票賄選案，保證有關地方人大及其常委會正常運行和履職。
四、貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，譜寫新時代人民代表大會制度和憲法實踐新篇章
黨的二十屆三中全會對做好新時代人大工作、憲法工作提出明確要求，強調“堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度”，“必須全面貫徹實施憲法，維護憲法權威”。我們要結合全國人民代表大會成立70周年、新中國憲法70周年重大歷史節(jié)點，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，把憲法作為加強和改進新時代人大工作的根本法律依據和最高法律規(guī)范，堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保證憲法全面實施的制度體系，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。
貫徹落實全會關于做好憲法工作的決策部署，健全保證憲法全面實施制度體系，建立憲法實施情況報告制度。認真總結多年來組織撰寫全國人大及其常委會加強和創(chuàng)新憲法實施情況報告的經驗成果，探索通過報告反映憲法實施情況和監(jiān)督憲法實施情況，包括與憲法實施有密切關系的法律法規(guī)制定和實施情況，與憲法實施有密切關系的事業(yè)發(fā)展情況和工作開展情況，合憲性審查工作和備案審查工作情況，加強憲法實施和監(jiān)督、不斷提高憲法實施水平的重點和工作建議等。按照黨中央關于推進合憲性審查工作的指導性文件要求，實施好全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定，做好事前、事中、事后的合憲性審查，堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，不斷提高合憲性審查、備案審查工作質量，做到每一個環(huán)節(jié)都把好憲法關。落實憲法解釋程序機制，采取務實管用的方式方法積極回應社會關切。積極發(fā)揮地方各級人大及其常委會在保證憲法法律實施中的重要作用。
貫徹落實全會關于深化立法領域改革的決策部署，加強和改進新時代立法工作。結合落實新修改的立法法，全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，推進科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，完善人大主導立法工作的體制機制。積極發(fā)揮代表大會審議法律案的重要作用，不斷推進人大代表直接參與行使國家立法權的立法實踐。黨的二十屆三中全會部署的重要舉措和任務要求，許多涉及法律法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關授權、批準、配套、清理等工作，包括制定民營經濟促進法、金融法、民族團結進步促進法、反跨境腐敗法，修改監(jiān)督法、監(jiān)察法，編纂生態(tài)環(huán)境法典等。要把這些任務作為立法工作的重中之重，結合十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃的落實執(zhí)行，統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，探索區(qū)域協(xié)同立法，不斷提高立法質量，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。
貫徹落實全會關于法治宣傳教育的決策部署，加強憲法宣傳和理論研究，講好中國憲法故事。深入學習宣傳習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想以及習近平總書記關于憲法的重要論述，推動有關方面完善憲法宣傳教育工作格局，推動憲法宣傳教育常態(tài)化長效化，大力弘揚憲法精神和社會主義法治精神。全面總結新中國憲法70年來的經驗成就，聚焦當代中國憲法制度和憲法實踐，加強對新時代我國憲法制度建設和憲法實施實踐的宣傳解讀，構建自主的中國憲法話語體系，講好中國人大故事、憲法故事。
貫徹落實全會關于人大工作的決策部署，穩(wěn)中求進推動人大工作高質量發(fā)展。行使好憲法賦予的職權職責，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，健全全過程人民民主制度體系。完善監(jiān)督法及其實施機制，健全人大對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關監(jiān)督制度，強化人大預算決算審查監(jiān)督和國有資產管理監(jiān)督、政府債務管理監(jiān)督，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，保證憲法法律全面有效實施，保證各國家機關依法行使權力，保證人民群眾合法權益得到維護和實現。健全人大議事規(guī)則和論證、評估、評議、聽證制度，不斷提高議事質量和效率。豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內容和形式，加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，提高代表議案建議審議辦理質量，建好用好代表之家、代表聯(lián)絡站等聯(lián)系群眾的平臺。健全吸納民意、匯集民智工作機制，完善人大民主民意表達平臺和載體，健全人民群眾參與立法、監(jiān)督等工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點。加強人大及其常委會自身建設，把各級人大及其常委會建設成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關，打造政治堅定、服務人民、尊崇法治、發(fā)揚民主、勤勉盡責的人大工作隊伍。
（來源： 《求是》雜志2024年第17期）
