中華蘇維埃共和國人民委員會常務會議及其歷史功能

——基于《紅色中華》的考察

■林緒武

中華蘇維埃共和國是中國共產(chǎn)黨直接領導和全面管理國家的第一次嘗試，盡管它“距離一個完全的國家形態(tài)還很遠”，但仍在諸多方面作出了可貴的探索?！吨腥A蘇維埃共和國憲法大綱》規(guī)定：“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農(nóng)兵會議（蘇維埃）的大會，在大會閉會的期間，全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權機關，中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務，發(fā)布一切法令和決議案。”（《建黨以來重要文獻選編（１９２１—１９４９）》第八冊，中央文獻出版社２０１１年版，第６５０頁）由此，人民委員會成為中華蘇維埃共和國中央行政機關，具有處理日常政務的重要職能，人民委員會常務會議（以下簡稱“常會”）則是處理日常政務的重要制度?！都t色中華》是中華蘇維埃共和國臨時中央政府機關報，創(chuàng)刊于１９３１年１２月。１９３１年１２月２８日，《紅色中華》即公開報道人民委員會第三次常會，開創(chuàng)這一報道的先河。截至１９３３年９月１５日，該報共報道常會３９次。這些報道中反映了常會通過議決重大事項、巡視和檢查工作及頒布法令和人事任免等，確保臨時中央政府開展政策討論和民主決策，體現(xiàn)出常會的連續(xù)性、規(guī)范性和穩(wěn)定性，對于我們了解中央蘇區(qū)時期我們黨治國理政的具體情況很有幫助。

議決重大事項

常會決議的重大事項涉及經(jīng)濟、衛(wèi)生、教育、軍事等諸多方面。１９３２、１９３３年初，常會連續(xù)要求開展防疫運動，以保障工農(nóng)群眾的健康和預防春天發(fā)生瘟疫。１９３２年１月１２日，常會討論防疫問題，“決定舉行全區(qū)防疫衛(wèi)生運動”（《臨時中央政府人民委員會的第四次常會》，《紅色中華》１９３２年１月１３日），次年１月３１日，第三十一次常會“責成內(nèi)務部舉行大規(guī)模的防疫運動”（《人民委員會第三十一，三十二次常會》，《紅色中華》１９３３年２月１０日），體現(xiàn)出蘇維埃政府對重大社會和民生問題的關注。常會對教育十分關注，較為典型的是有關列寧師范學校的事項，第七次、第八次、第十六次、第二十二次常會均有討論和決議，涉及預算、組織、課程與教職員等多個問題。１９３２年６月１３日，常會決定由中央創(chuàng)辦列寧師范學校和由中央教育部長徐特立任校長，充分表明對蘇區(qū)教育發(fā)展和人才培養(yǎng)的重視。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是春耕作為蘇維埃經(jīng)濟建設重大事項，在年初的常會上討論頻率更高。１９３２年１月１２日、２月６日、３月９日和３月１６日，第四、六、九、十次常會都有討論春耕，明確要求地方政府“用各種方法幫助群眾去解決春耕中各種問題”（《臨時中央政府關于春耕問題的訓令》，《紅色中華》１９３２年２月１０日）。１９３３年１月３１日，第三十一次常會決定再動員廣大群眾，“實行提前春耕，消滅荒田，增加生產(chǎn)”（《人民委員會第三十一，三十二次常會》，《紅色中華》１９３３年２月１０日）。為此，常會通過的《春耕計劃》具體部署了當年春耕生產(chǎn)的注意事項及動員方式等。第三十四次常會要求福建省蘇“加緊檢查土地，執(zhí)行春耕計劃”（《人民委員會第三十三三十四次常會》，《紅色中華》１９３３年２月２２日），第三十五次常會“通過蘇維埃政府工作人員幫助農(nóng)民春耕并自己種菜的訓令”（《人民委員會第卅五次常會》，《紅色中華》１９３３年３月３日）。第三十七次常會審查福建省蘇關于春耕問題的決議，“議決重新更改”（《人民委員會第三十七次常會》，《紅色中華》１９３３年３月２１日）。蘇維埃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對紅軍作戰(zhàn)的糧食準備、工農(nóng)群眾日常生活改善都極為重要，因此，常會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關注，不限于政策法令的發(fā)布，更注重其執(zhí)行。常會強調(diào)，“春耕運動的訓令，各級政府是否執(zhí)行了？是否解決了春耕中耕牛、農(nóng)具、種子等項的困難？”（《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第６冊，中央文獻出版社、江西人民出版社２０１３年版，第１９１頁）在審查中發(fā)現(xiàn)福建省春耕問題決議不符合中央政令后，常會又責成土地部立即檢查各地的春耕運動。對春耕等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)議題的關注，正說明“蘇區(qū)的經(jīng)濟建設，始終把恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)擺在第一位”（《閩浙皖贛蘇區(qū)簡史》，江西人民出版社２０２２年版，第１６６頁）。

一般而言，常會每次都討論多項議題?！都t色中華》報道的３９次常會中，有多達２４次討論６項以上議題。不過，常會也專門議決某項重要工作。如，第十九次常會專門討論修改稅則問題，包括決議修改稅則、審查并通過商業(yè)稅的內(nèi)容、審查并通過土地稅的內(nèi)容、通過修改稅則的命令和通過土地稅征收細則。第三十三次常會專門討論福建省的軍事問題，對福建軍區(qū)目前的工作及布置作出指示與決議。第三十四次常會又專門討論福建省蘇的工作問題，聽取省蘇主席張鼎丞的工作報告，指出該省存在工作不健全、與群眾關系不密切、官僚形式主義等問題，進而對解決工人失業(yè)、執(zhí)行春耕計劃、調(diào)劑糧食與增加生產(chǎn)、整理財政、難民問題等重要工作作出指示。由此來看，常會是中央政府處理日常政務的重要途徑，體現(xiàn)出中央政府的決策具有科學化、民主化特點。

巡視和檢查工作

巡視和檢查工作，也是常會的日常職責之一。從報道來看，常會多次派員到各地開展巡視和檢查工作。第五次常會決定巡視瑞金工作；第四十五次常會又派員“巡視八縣查田工作”。對于各項巡視和檢查結果的反饋，常會不僅會公開發(fā)布，還會及時做出應對改進，并持續(xù)跟蹤后續(xù)發(fā)展。例如巡視發(fā)現(xiàn)，寧都蘇維埃的工作雖有相當規(guī)模，但存在“各自為政的現(xiàn)象”，上下級政府關系薄弱，上級不管下級，下級不向上級報告；工作人員工作懶散，對上級政府的命令和指示，“執(zhí)行程度非常薄弱”（《寧都蘇維埃工作之一班（斑）》，《紅色中華》１９３２年４月２１日）。之后，第十二次常會聽取巡視工作報告，“議決給寧都縣蘇一封指示信”（《臨時中央政府人民委員會第十二次常會》，《紅色中華》１９３２年４月２８日），對寧都工作給予五點補充指示。因此，常會基本形成“推動巡視和檢查工作—聽取巡視和檢查報告—集體討論審查—做出工作指示”的工作流程和制度，既能督促地方政府積極工作，有效執(zhí)行中央政令和決策，也有利于中央政府更好地科學決策和推行政務。

同樣，針對地方政府存在沒有切實執(zhí)行政令，或者是執(zhí)行得不充分，甚至忽視執(zhí)行上級政策法令的嚴重現(xiàn)象，常會也通過巡視和檢查加以糾正。第八次常會通過《切實執(zhí)行工作檢查》的命令，重點檢查選舉運動、春耕運動、節(jié)儉經(jīng)濟、優(yōu)待紅軍、肅反工作、財政統(tǒng)一等重要工作。第二十八次常會再次指出要檢查各級地方政府改造的工作，“議決由中央再寫一決議指出目下改造政府的重要意義與辦法”（《人民委員會第二十八次常會》，《紅色中華》１９３２年１１月２８日）。同時，中央政府要求地方政府向其報告工作，《切實執(zhí)行工作檢查》要求：“各下級政府，務須向上級詳細報告，上級要督促和催促下級做報告，并要派人到下級去切實檢查。”《中央執(zhí)行委員會檢查瑞金工作后的決議》也指出：“各級政府對上級要實行報告制度，上級對于下級要立即實行按期檢查工作，并負責來督促和指導工作。”（《中央革命根據(jù)地歷史資料文庫·政權系統(tǒng)》第６冊，第１９１頁、第２２０頁）因而，中央政府自上而下的工作檢查同地方政府自下而上的工作報告緊密結合、共同推進。

常會推動的巡視和檢查工作不僅能夠加強中央政府的領導力量，還有助于中央政府掌握地方政府落實中央政策、法令的實際情況，及時發(fā)現(xiàn)地方政府工作存在的問題與不足，對于地方政府改進工作、提高行政能力與效率具有積極意義。

頒布法令和任免人事

蘇維埃政權建立之初就十分注重規(guī)范和依法行政。第三次常會通過的統(tǒng)一財政條例和訓令，是中央政府最早頒布的條例之一。此后，為推動重要事項的貫徹落實，常會陸續(xù)頒布多項法令和條例。其中，關于蘇維埃經(jīng)濟建設的２５項、政治建設的２０項、文化教育建設的１項，占比超過頒布法令和條例總數(shù)的百分之八十五。第五次常會議決１３項議題，其中７項為頒布法令和條例。頒布法令和條例，逐漸成為常會日常的重要職責之一，彰顯出蘇維埃政府依法行政的鮮明特點。

常會頒布法令和條例，體現(xiàn)出行政議事與政務公開的連續(xù)性。一方面，許多法令和條例由某次常會決定起草，再由后續(xù)的常會通過和頒布，有的重要法令和條例需經(jīng)多次審議。例如，第七次常會，“梁柏臺同志提議創(chuàng)辦勞動感化院。決議，由梁同志起稿感化院組織法”（《中央政府人民委員會第七次常會》，《紅色中華》１９３２年２月２４日），直至第二十一次常會才通過勞動感化院的章程。第四十五次常會提出選舉法須重新修改，第四十七次常會通過選舉法。另一方面，常會頒布的法令和條例，往往通過《紅色中華》及時發(fā)布。這種政府頒布法令和條例與公開發(fā)布的連續(xù)性，體現(xiàn)中央政府的政務公開及《紅色中華》政府機關報的職能。

從報道來看，有２０次常會涉及人事任免，涵蓋中央及地方，覆蓋經(jīng)濟、教育、勞動、內(nèi)務、軍事等各部門，任免人事最多的是第四十次常會，涉及３６人次。常會的人事任免與該項工作的重要性高度相關，累計委任中央行政機關及內(nèi)設機構１０２人次，地方行政機關３８人次。其中，委任中央政府部長５人、副部長７人、委員４８人。１９３３年５月８日，第四十一次常會甚至任命了軍事部門負責人，包括任命朱德為中國工農(nóng)紅軍總司令兼第一方面軍總司令、周恩來為中國工農(nóng)紅軍總政治委員兼第一方面軍總政治委員（《中央人民委員會第四十一次常會》，《紅色中華》１９３３年５月１１日）。中央政府通過常會履行了調(diào)配黨政軍領導干部的重要職能，確保了中央和地方黨、政、軍等機構干部穩(wěn)定及科學領導。

（作者：林緒武，系北京大學馬克思主義學院教授，本文系國家社科基金重大項目“百年中共黨報黨刊史〔多卷本〕”的階段性成果）